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户籍制度改

浅论中国公民的迁徙权
“迁徙权是公民在符合法律规定的范围内自由离开原居住地到外地 (包括国内 和国外)履行或者定居的权利。在广义上,它等于居住自由;在狭义上仅指在国 籍所在国领土内自由旅行和定居的权利。 ”①我认为最基本的迁徙权就是公民自 由选择工作地和居住地的权利,是一种宪法权和基本人权,是法律赋予公民的一 种最基本的私权利。实际上从1912年的《中华民国临时约法》规定“人民有居住 迁徙之自由”以来,即使是袁世凯、曹锟还是国民党政府制定的宪法性文件都在 文本上承认了公民的迁徙自由,中国共产党在《共同纲领》和1954年宪法中也明 确承认和保障公民的迁徙自由。但是从1975年宪法开始,一直到2004年宪法修正 案出台并规定 “国家尊重和保障人权” 为止, 宪法中都再没有规定公民的迁徙权, 这是在文革中被取消,而改革开放后惟一没有彻底恢复的公民权利②。 1958年颁布的《户口登记条例》将城乡居民明确地区分为农业户口和非农业户 口两种不同户籍, 并规定公民由农村迁往城市, 必须持有城市劳动部门的录用 证明、 学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明, 向常住地户口登 记机关申请办理迁出手续。从条例的规定可以看出,不论是迁出,还是迁入,都 要经过政府特定部门的行政审批,经历不同的“申报”“领取”和“准予”程序。 、 迁移权本是一项基本人权,现在却成为政府的行政审批事项,需要得到的政府的 许可。此外,除了繁琐的程序规定,对非本辖区居民的教育、就业、医疗保障等 一系列区别待遇也牵绊住公民自由迁徙的脚步。③因此,可以说,我国公民的迁 徙权是没有得到宪法的确认和相关法律法规的保障的。 这种城乡二元结构的封闭式的户籍管理模式构成了世界罕见的城乡壁垒, 它 在农村与城市、城市与城市之间构筑了一道难以逾越的无形屏障。客观地讲, 传 统的户籍管理模式对于当时计划经济体制下维护社会稳定和确保农业的基础地 位起到了相当大的作用,但是随着市场经济的不断发展,这种适用于农业社会和 计划经济的传统户籍制度愈来愈不适应时代进步的需要, 它限制了人才的自由流 动,阻碍了市场对人力资源的有效配置,更严重的是在客观上伤害了一大批的人 民群众,人为制造了人与人、地区和地区之间的不平等, “中国人生来就要被分 成城市人和农村人、北京人或上海人, 由此决定一生的命运。 ”④农民或者外地 人难以获得与本地居民平等的发展机会和社会地位, 使得他们只能栖息在城市的 边缘, 很难真正融入城市, 这严重违背了社会公平原则。 而公平是指公正、 平等, 其核心内容是法律面前人人平等, 公平是一种合乎理性的平等, 它要求每个人 的地位对等, 待遇平等、 机会均等, 不能人为地划分等级, 制造不合理的差别或 实行歧视待遇。 国家对公民迁徙权的限制不仅是对本国国民的歧视, 也造成了社会经济文化发 展等方面大量的弊端。如: 1.三农问题 “农民真苦,农村真穷,农业真危险” 。以户籍制度为基石限制城乡人口的自 由迁徙,造成城乡对立的二元发展格局,这一制度偏向于城市,通过工农“剪刀
① ② ③ ④

王家福、刘海年主编《中国百科全书(法学),中国大百科全书出版社 1998 年版,P444 》 姜明安 沈岿 张千帆主编《中国宪政之路》 ,法律出版社 2004 年版,P448 刘露,覃蓉 《论我国公民迁徙权的保护》 [ J] 湘潭 2009 年第 5 期 P54 , 焦友龙, 程海. 《没有户口的人永远漂泊》 J] 法律与生活, 2002 ,[

差”剥削了农村,9亿多农民被束缚在有限的土地上,农业的规模经营难以实现, 集约化程度极差,生产效率低下,现代农业科技无用武之地。而且大量进城务工 的农民工被排斥在社会保障体系之外,医疗,养老,子女的教育都得不到保障。 2.区域发展不平衡 主要体现在东部发达地区和中西部地区的两极分化, 发达地区往往在户籍制度 设置的迁移条件中加入学历、财富等要求,采取选择性的移民政策,吸引更多的 人才和资金,而相对落后的地区缺乏人才和资金的情况更加严重。发达地区在利 用外来务工人员的劳动的同时,将社会保障的负担留给原居住地区,从而加剧了 区域经济的不平等,国民经济发展需要的人员和财力的正常流动被抑制。 3.科技和文化交流受抑制 由于缺乏迁徙自由权,中国人口的迁移率非常低,平均每个人一生中只有一次 迁移,而美国每年有25%的人口发生迁移。这种情况直接影响不同地区,城乡之 间的文化交流,导致先进的现代文化与落后的文化长期并存,科技人员的流动低 下,平均不到一次,⑤造成学术“近亲繁殖”现象,这样封闭、僵化的环境,不 利于科技创新和交流,不利于知识经济的发展。 4.不利于人口控制,改善教育 为什么农村计划生育政策阻力大,不仅仅是农民在思想观念上要求生育男孩 “传宗接代”的问题,更主要的是在农村养老保障制度没有社会化的情况下,被 迫采取的“养儿防老”对策的原因。如果放开农村到城市的迁徙限制,那么农村 人口必然大量向城市转移,由于城市的生活方式,观念的影响,必然导致家庭自 发的计划生育行为。 外来务工人员的子女教育也是当前热点, 由于本地的歧视性政策, 要么是排斥, 要么是收取额外费用,导致这些孩子上学困难,对流动人口子女的心理造成不利 影响,影响他们接受的教育质量。 5.社会不稳定和犯罪现象加剧 外来民工犯罪问题现在很突出, 一方面是由于他们缺少经济来源, 另一方面 是由于城市居民对他们歧视,他们不可避免会对城市产生陌生感、隔膜感甚至仇 恨, 从根源上看是由于城乡隔离的身份制度所造成的。 确立和实现迁徙自由, 就 会将越来越多民工整合到城市社会中去, 而不是游离于城市社会的边缘, 相应 就会解决许多的社会治安问题。 反过来, 如果把农民限制在农村里, 农村剩余劳 动力无法农村无法消耗, 又得不到良好的引导, 可能会产生更多的违法犯罪。 ⑥ 6.不利于国家履行国际义务和国家形象 迁徙权是国际公认的一项宪法权利, 大多数先进国家都承认和保障公民的迁徙 自由权利,如:虽然1787年的美国联邦宪法并未对迁徙自由作出规定,但联邦条 例第4条规定: “各州人民享有自由出入其他任何州的权利。,这一规定的精神为 ” 宪法所继承,宪法第4条规定,每一州的公民应有权利享受各州公民的一切特权 和豁免权。同时,联邦最高法院以判例形式确认美国公民有移居任何一州并享受 移居州公民同等待遇的权利。⑦据公安大学户政学副教授王太元介绍,除中国、 朝鲜、贝宁外,目前世界上大多数国家在人口管理上都遵循着自由迁徙的原则, 公民在某一城市定居的决定条件只有两个,一是拥有自己的住房,二是有正常稳 定的收入。许多国际公约都对公民的迁徙权加以确认,1948 年《世界人权宣言》
⑤ ⑥ ⑦

王路, 《试论我国公民迁徙权的实现》 刘旗胜, 《论和谐社会语境下确立自由迁徙权的必要性》 ,[J]法制与经济,2008 年第 1 期 杰罗姆一巴伦,托马斯.迪思斯, 《美国宪法概念》[J],中周社会科学出版社,1995.52

第13条以及1966 年《公民权利和政治权利国际公约》第12 条都对迁徙自由作了 详尽而明确的规定。我国先后于1997 年10月和1998 年10 月,分别签署了《经 济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》 而且国际 , 公约也是我国的法律渊源之一,并且优于国内法的适用。因此,将公民的迁徙自 由权利写入宪法是我国履行国际公约的义务,也是与国际人权法律接轨的需要。 ⑧ 7.不利于生态环境的保护 我国很多地区的人口严重超过了本地区的资源与环境承载的限度, 由于限制自 由迁徙权的制度性原因, 当地人口不能通过自身的有效流动从恶劣的生存环境中 转移出来, 只能一代代加剧对其生态环境的破坏, 从而出现日益严重的环境恶化。 只有通过更大空间内的自由迁徙,才能解决人与自然的紧张矛盾。⑨ 8.不利于公民其他宪法权利的保护 自由的迁徙权得不到保障,直接导致公民的受教育权、工作权利乃至人身权利 得不到保证。比如2001年, 青岛3名女生状告教育部侵犯其平等受教育权, 提起 诉讼的3 名女生认为, 教育部所作的《关于2001 年全国普通高校高等教育招生 计划》的行政行为, 直接侵犯了广大考生的平等受教育权。以北京为例, 去年北 京的文科重点控制线是454分, 而青岛却是580 分, 山东一个孩子考上大学, 要 比北京的孩子多付出多少努力。 一些高考候鸟也通过把户口( 河南) 转移到低分 数线区( 安徽) 达到上大学的目的。⑩北京市规定了100多个工种不许外地人就 业,外地人到北京工作需要办理暂住证,务工证等繁琐的手续。 可见对迁徙权的保护是非常必要的,也是急迫的,在学者中,把迁徙自由权 纳入宪法的呼声最高,我也很赞成这一点,但是事物的发展是循序渐进的,在曲 折中前进。迁徙自由权当然也符合哲学的这一规律。对迁徙自由权的确认,不能 使一蹴而就,是一个长期渐进的过程。我们要结合实际,一步步的完善各种迁徙 自由的制度。 在短期内,当前国内的实际形势并不适宜把迁徙自由权写入宪法。我国的社会 保障机制不够完善,教育平等问题还未解决,其他制度还未完善的情况下,况且 我国尚未建立违宪审查制度,如果过早的把这一权利纳入宪法,等于说是一纸空 文, 没有多大的实际意义, 将会重蹈54年宪法的覆辙。 可以从改革户籍制度入手, 争取一个突破口,变户籍制度为公民身份证制度,实际上在2004年1月1日起正式 施行了《中华人民共和国居民身份证法》 ,已经为我国由户口本向身份证“一卡 通”的转变创造了有利条件。 在中长期,首先,要通过宪法加以确认。前文已经分析过,迁徙权是一项基本 人权和基本宪法权利,将公民的迁徙权写入宪法是题中应有之义。立法机关可以 考虑以宪法修正案的形式再次将公民的迁徙权加以确定。 鉴于宪法的根本法地位 和最高的权威性, 将公民的迁徙权纳入宪法将为下位法的进一步细化规定提供宪 法依据,同时也将成为对侵犯公民迁徙权的法律、法规进行违宪审查的依据。其 次,通过具体法律细化。光在宪法上加以确认,而不通过其它的法律法规加以细 化,对于公民迁徙权来说,也是一张空头支票。立法机关可以根据宪法的精神考 虑制定一部单行法律,在这部法律中可以具体规定公民迁徙权的法定条件、限制
⑧ ⑨ ⑩

刘露,覃蓉 《论我国公民迁徙权的保护》 [ J] 湘潭 2009 年第 5 期 P55 , 姜明安 沈岿 张千帆主编《中国宪政之路》 ,法律出版社 2004 年版,P459 尹晓红 《社会转型时期公民迁徙权的宪法保障》 ,湖北民族学院学报( 哲学社会科学版),No. 4 Vol. 21

性规定、具体的权利义务以及法律责任等等。此外,保障公民的自由迁徙权还需 要相关的制度建设。对于限制公民迁徙权的现行的各项制度要进行改革和完善。 例如:教育制度,社会保障制度,司法救济制度。任何事物都不是孤立的,对于 迁徙自由权,隐藏在背后的制度还有很多,只有当这些制度得以完善后,权利的 实现才有可能。尤其社会保障制度是迁徙自由的稳压器,当前建立健全社会保障 制度可以很大的促进劳动力的自由流动。劳动者来到一个新地方,自然会考虑到 他在新地方的社会保障如何,健全这一制度,可以解决劳动者的后顾之忧。对于 健全社会保障制度我觉得应该做到三点:一是扩大社会保障覆盖面,二是建立全 国统一的社会保障机构,三是在流动人口中以推行医疗、工伤保险等为突破口, 逐步对外来流动人口与常住人口建立相同标准,使之公平地享有社会保障权利。 最后必须要指出的是“无救济则无权利” ,构建公民迁徙权的违宪审查制度 是非常重要的。 要把宪法付诸司法诉讼中, 当公民的迁徙权利受到政府的侵害时, 应当有相应的行政诉讼、宪法诉讼的途径。 “现代宪政制度最终在 20 世纪下半叶 在全球站稳脚跟的首要制度支撑点是违宪审查制度。 没有司法审查制度就没有真 正的宪法,活的宪法,因而也不可能有宪政,不可能有法治。 11宪法上确立了迁 ” 徙自由权,但若是下位的法律可以违反宪法限制甚至取消迁徙自由权,而宪法却 无能为力的话,那么,宪法上的迁徙自由权就只能是一句空话。我国 1954 年宪 法就是一个明显的例子。 这些严重违反宪法的规定在改革开放以后才得以从事实 上加以否定,但是在规范上,至今都无法解决。当公民迁徙自由权受到侵害,其 他救济用尽时,宪法就成为了唯一的不可剥夺的救济渠道。而我国实际上并未建 立违宪审查制度。 法律应该具有可诉性。当法律失去这一性质时也就失去了存在的意义,成为 一纸空文。立法者希望法律是实质上的而不是形式上的。宪法若不能司法化,若 不能成为公民的最后救济屏障,无疑是对自己宗旨的叛离。所以,我们不但要把 迁徙自由写入宪法,而且宪法应该具有可操作性,如果宪法能被法官适用,侵犯 公民迁徙自由、滥用国家权力的行为就有了更强有力的矫正机制。其实违宪审查 制度在西方国家已经建立,如美国最高法院就曾裁定加州政府违宪,因为其歧视 从外州迁入的穷人,当加州本地的穷人每月可以领取 600 美元的救济金时,耳聪 路易斯安那州移入的穷人就只有 200 美元的救济金。 所以引入违宪审查制度完善 宪法监督就显得尤为必要了。

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周永坤: 《违宪审查的民主正当性问题》[J], 《法制与社会发展》2007 年第 4 期


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