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调研报告:完善新时代的基层纪委反腐败工作体制机制

调研报告:完善新时代的基层纪委反腐败工作体制机制 基层纪委作为基层反腐败的监督者、 执纪者和协调者, 针对其当前不同程度存在 的权力制约乏力、 滥用自由裁量权等问题, 需要加紧进一步完善基层反腐败工作体制 机制。 基层纪委反腐败工作存在的突出问题 不敢、不想、不会监督致使基层权力缺乏有效制约。基层权力处于现行权力制约 体制的末端, 加上基层熟人社会的现实背景, 容易形成以党政 “一把手” 为顶点的 “根 系型”权力关系网,上层为下层提供庇护,经常干涉基层纪委及其派驻机构履行监督 执纪职责,造成很大压力和阻力,使基层纪委不敢监督。有的基层纪检干部同样身处 各种权力关系网之中, 难以做到独善其身, 为维护自身利益对于与其具有利益关系的 党员领导干部不想监督。 基层纪委尤其是偏远地区基层纪委法律专业人员较少, 多数 是凭经验监督执纪, 法治思维和法治方式短期内难以形成, 对于新形势下中央反腐败 战略、党内纪律和规矩把握不准,不会监督。基层纪委不敢、不想、不会监督致使集 决策权、执行权于一身的基层党政“一把手”的权力缺乏有效制约,“塌方式腐败” “小官巨腐”现象时有发生。虽然从中央到地方加大了对“两个责任”(党委主体责 任、纪委监督责任)履行不力的追责力度,但是事后问责的局限以及党纪轻处分影响 的轻微是否能够改观基层纪委的监督意愿、 提高基层纪委的监督能力还有待进一步观 察。 信访举报成案率低滋生腐败文化、影响社会稳定。2013 年至 2015 年,全国纪 检监察机关接受信访举报数量分别为 195 万、272 万、281.3 万件(次),立案数 量分别为 17.2 万、22.6 万、33 万件,平均成案率分别为 8.8%、8.3%、11.7%。因 为我国大部分党员、 公职人员集中在基层, 基层纪委的信访举报成案率与全国平均成 案率基本持平,保持在较低水平。大部分基层腐败分子得不到及时惩处,群众利益诉 求得不到及时救济。一方面,导致腐败案发周期延长,在基层形成“示范效应”,使 其他党员领导干部在面对各种诱惑时容易产生侥幸心理。 另一方面, 基层群众对待腐 败的态度会发生转化,逐渐由憎恶腐败转化为容忍腐败,部分甚至转化为纵容腐败, 为谋取个人利益转化为腐败的利益输送者。 这种现象一旦在基层大范围蔓延, 容易滋 生腐败文化, 势必加大基层腐败治本难度。 另外, 部分激进群众最终演变为越级上访、 进京上访甚至群体性事件,严重损害党和政府形象,影响基层社会稳定。 协调小组形式化阻碍反腐败合力形成, 降低办案效率。 为加强基层各反腐败职能 机关的协调配合,形成反腐败整体合力,基层建立了反腐败协调小组,由县级纪委书 记担任反腐败协调小组组长。 与中央纪委具有较高的地位和较强的权威不同, 基层纪 委获得同级党委和上级纪委的支持较少, 在组织协调时权威性不足, 不能很好地履行 协调、指导、督办职能,基层反腐败协调小组趋于形式化。各反腐败职能机关各行其 是,本就薄弱的基层反腐败力量未能形成整体合力。一方面,基层纪委只能将有限的 反腐败力量集中在查办大案要案上, 忽视了损害群众切身利益的案件的查处; 另一方 面,导致各反腐败职能机关在案件移送、证据认定等方面沟通不畅,降低办案效率, 削弱纪律与法律的互补性。 量纪自由裁量权过大甚至被滥用削弱反腐败社会效果。 党内法规尤其是 《中国共 产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)中关于违纪行为的规定过于原则化、概括 化,情节认定标准不明确,处分幅度过宽过大,中央纪委针对常见违纪行为也未出台 系统性解释和启动量纪规范化工作, 导致基层纪检干部依靠个人主观理解量纪, 自由 裁量权过大。基层纪检干部大多是本地人,身处“人情官场”,有的甚至深处各种权 力关系网之中, 滥用自由裁量权使腐败分子从轻、 减轻甚至逃避处分以谋取利益成为 一种风险较小、较常见的方式,助长了基层腐败分子的嚣张气焰。基层群众衡量反腐 败效果的主要标准是损害自己切身利益的腐败分子是否受到应有惩罚, 基层纪检干部 滥用自由裁量权放纵腐败的行为于纪、于情、于理都不能让群众信服,削弱了反腐败 的社会效果。久而久之,基层群众就会对纪律产生怀疑,对反腐败斗争丧失信心,党 和政府也会因此丧失公信力。 队伍建设专业化不足难以承担当前的监督执纪重任。 基层纪委编制较少, 一般只 有三四十人,且面临人才不断外流的窘境,在全面从严治党向基层延伸的新形势下, 通过深化“三转”内部挖潜方式已难以应对繁重的执纪监督重任。加之纪委招录、选 拔干部不像审判、检察机关那样要求具有法律专业、通过国家司法考试等硬性条件, 准入门槛较低, 未能体现反腐败工作的专业性和特殊性。 偏远地区基层纪委大学本科 学历的人很少,法律专业毕业的几乎没有。大多数是进入纪委后边做边学,凭经验办 案,法治思维和法治方式短期内很难建立起来。基层纪检干部数量不足、专业化水平 不高,一方面导致基层为完成上级考核指标选择性监督执纪,有的甚至故意“压案” “养案”,另一方面导致基层查办案件质量不高,特别是《条例》修订幅度较大,基 层纪委有一个适应转变的过程,应警惕案件质量出现较大滑坡。 加强基层纪委反腐败工作的对策建议 提高基层纪委权威, 强化权力制约监督。 一是全面贯彻落实党的十八届三中全会 确定的“两个为主”(查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的 提名和考察以上级纪委会同组织部门为主) 精神, 市级纪委应据此建立切实可行的基 层线索处置,查办案件报告、监督、检查制度和对基层纪委书记、副书记的提名、考 察制度,推动纪检工作双重领导体制在基层具体化、制度化,强化市级纪委对基层纪 委的领导, 提高基层纪委的独立性和权威性, 避免基层党委政府对纪委监督执纪的干 涉。 二是基层纪委应加强对同级党委政府和市管干部的制约监督, 将发现的线索及时 上报市级纪委查处。 基层党委也要切实承担起全面从严治党的主体责任, 全力支持纪 委履行监督责任。 基层纪委要加大对基层党员领导干部的制约

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